Palićki razgovori 2021.

Tema palićkih razgovora 2021., (iz tri dela), ovog puta je bila rasprava o lokalnoj demokratiji.

Činilo se važnim progovoriti o ovoj temi, tim više što postoje nacrti, predlozi za promenu postojeće pravne regulative, imajući u vidu da je ova tema skrenuta iz optike javnosti i da su u dominaciji centralizovane nacionalne države i vlasti razni vidovi regionalnih i autonomnih, lokalnih oblika demokratije gurnuti u stranu.

 

 

 

 

 

 

PALIĆKI RAZGOVORI

 

LOKALNA DEMOKRATIJA U SRBIJI – IZAZOVI I PERSPEKTIVE

 

Palićki razgovori, 4-5 jun, 2021, Jelen salaš

 

 

Centar lokalne demokratije Subotica tradicionalno organizuje Palićke razgovore jedanput godišnje okupljajući relevantne eksperte, predstavnike i aktiviste organizacija civilnog društva koji se bave pitanjima razvoja sistema lokalne samouprave.

 

Čini se važnim progovoriti o ovoj temi, tim više što postoje nacrti, predlozi za promenu postojeće pravne regulative. Takođe imamo u vidu da je ova tema skrenuta iz javnog diskursa kao i da pitanja od značaja za sistem lokalne samouprave u okviru procesa reforme javne uprave nisu u dovoljnoj meri afirmisana u stručnoj javnosti. Držimo stoga da ima smisla i razloga da se o ovoj temi razgovara uz učešće kako eksperata, organizacija civilnog društva, tako i predstavnika lokalnih vlasti.

 

Među gostima i učesnicima Palićkih razgovora bili su između ostalih Boško Kovačević, Jovan Komšić, Duško Radosavljević, Vukašin Pavlović, Zoran Stojiljković, Stanka Parać Damjanović, Milan Ivanović, Đokica Jovanović, Branislav Filipović, Nedim Sejdinović, Goran Kaludjerović, Jasminka Dulić, koji su govorili o lokalnoj demokratiji sa aspekta ostvarivanja prava građana na učešće u donošenju i usvajanju javnih politika kao i o viđenjima perspektive razvoja sistema lokalne samouprave, dobrog i odgovornog upravljanja na lokalnom nivou u kontekstu nedavno usvojene Strategije reforme javne uprave Srbije.

Imajući u vidu kontinuiarni proces i izazove reforme sistema lokalne samouprave, učesnici u raspravi posebno su istakli:

 

• Bez razvijenih institucionalnih mehanizama koji omogućuju učešće građana u donošenju i usvajanju javnih politika ne može se govoriti o lokalnoj demokratiji niti stvarnoj demokratiji u modernim društvima.

• Ključni preduslov lokalne demokratije su aktivni građani lokalne zajednice, njihovo okupljanje oko lokalnih razvojnih prioriteta i izazova koji se mogu rešavati samo zajedničkim inicijativama.

• U Republici Srbiji dobro upravljanje javlja se u različitim dokumentima javne politike, ova načela izdvajaju se kao ključna načela na kojima se zasniva reforma državne uprave u Srbiji. Načela koje prepoznaje Strategija RJU su:

 

pravna sigurnost,

transparentnost (otvorenost) i participacija (učešće),

odgovornost i

efikasnost i delotvornost.

 

• Kada je u pitanju naš pravni sistem i primena načela dobrog upravljanja, najpre treba istaći ustavne garancije vladavine prava, pravne države, zabranu diskriminacije, zaštitu ljudskih i manjinskih prava, prava građana na učešće u upravljanju javnim poslovima i načela zakonitosti i srazmernosti.

• Kao nastavak daljih koraka u ovoj oblasti, Vlada je usvojila i Smernice za uključivanje organizacija civilnog društva u radne grupe za izradu predloga dokumenata javnih politika i nacrta, (februar 2019). Ovim smernicama, koje je izradila Vladina Kancelarija za saradnju sa civilnim društvom, dodatno se podstiče uključivanje svih zainteresovanih strana, posebno organizacija civilnog društva u procese pripreme javnih politika i propisa, kako u republičkim tako i u lokalnim organima vlasti. Ovo treba da vodi dijalogu i razvoju sistemske saradnje sa organizacijama civilnog društva u pitanjima od zajedničkog interesa lokalne zajednice. Kancelarija je krajem 2019. godine inicirala imenovanje kontakt osoba – kontakt tačaka za saradnju sa civilnim društvom u organima javne uprave na sva tri nivoa vlasti.

• Lokalna demokratija nije samo posledica ili protočni bojler centralnih vlasti – već još uvek neosvojen prostor za artikulaciju i realizaciju autentičnih gradjanskih inicijativa,

• Razvoj lokalne demokratije traži da lokalne vlasti imaju što je više moguće zaokruženu oblast poslova u sopstvenoj nadležnosti, kojima upravljaju pod sopstvenom odgovornošću prema građanima lokalne zajednice

• Decentralizacija podrazumeva u velikoj meri prelazak sa centralnog upravljanja na zajedničko. Zajedničko upravljanje, međutim, pretpostavlja jasnu podelu nadležnosti, a ovo pitanje ne treba posmatrati samo u kontekstu izvornih i poverenih poslova, nego i suštinske potrebe da se jasno definišu stvarne nadležnosti više nivoa organa uprave.

• Za sistem lokalne samouprave u celini posebno su značajni problemi u ispunjavanju ključnih odgovornosti JLS, kao što su adekvatno razvojno planiranje, upravne ili administrativne usluge, komunalne delatnosti, ostvarivanje javnog interesa preko funkcionisanja lokalnih ustanova (u oblasti obrazovanja, socijalne i zdravstvene zaštite, kulture ili sporta), lokalni ekonomski razvoj i dr.

• Iako je uglavnom proces izrade strateških dokumenta bio participativan na početku, najčešće je izostajalo kontinuirano praćenje i izveštavanje o efektima usvojenih dokumenata i mera.

• Usvajanjem Zakona o planskom sistemu Republike Srbije (2018) i podzakonskih akata za njegovu primenu, sistemski se uređuje ova oblast koja predviđa obavezu JLS da usvoje planove razvoja i da sva svoja planska dokumenta usklade sa ovim zakonom . U narednom periodu će biti potrebno da JLS ulože značajne napore u izradu lokalnih planova razvoja, za šta će im biti neophodni znatna podrška i resursi. Osim novih aspekata u pogledu planova razvoa, sa stanovišta JLS od naročitog interesa jeste definisanje uloga i obaveza ovim paketom propisa, posebno u pogledu sadržaja dokumenata javnih politika i njihove usklađenosti u okviru planskog sistema na svim nivoima, unapređenja transparentnosti i participativnosti u utvrđivanju i sprovođenju javnih politika i srednjoročnog planiranja i izveštavanja o sprovođenju planskih dokumenata.

• Dva slabije ostvarena načela jesu ravnopravnost (28% u proseku) i antikorupcija (25%). U oblasti ravnopravnosti značajno poboljšanje je moguće postići kroz veću dostupnost usluga JLS za marginalizovane grupe stanovništva, postojanje lokalnih programa unapređenja socijalne zaštite i, naročito, unapređenje položaja Roma, poboljšanje saradnje sa organizacijama koje podržavaju osetljive društvene grupe u oblasti sprečavanja diskriminacije, uvođenje rodno odgovornih indikatora u budžetu i definisanje mera za poboljšanje položaja migranata.

• Drugo načelo sa značajnim prostorom za poboljšanje je antikorupcija. Čak 36% gradova i 33% opština nema još uvek usvojen plan integriteta, iako se radi o zakonskoj obavezi. Ako se to ima u vidu, u ovoj oblasti značajan napredak moguće je ostvariti u oblasti obezbeđivanja neophodnih uslova za postupanje po prijavama uzbunjivača, određivanju jasnih i preciznih kriterijuma za davanje saglasnosti zaposlenom za obavljanje dodatnog posla, obučavanju funkcionera o svim aspektima sukoba interesa, usvajanju plana integriteta, određivanju lica odgovornog za praćenje plana integriteta i izrađivanja periodičnih izveštaja o sprovođenju mera iz tog plana, kao i primeni i praćenju primene lokalnih antikorupcijskih planova.

• Evidentno je da se lokalna samouprava u Republici Srbiji i dalje suočava sa značajnim poteškoćama u sprovođenju svojih postojećih nadležnosti. Posebne izazove imaju male lokalne zajednice sa 10.000–20.000 stanovnika, u ruralnim, nerazvijenim ili slabo razvijenim sredinama, koje se i inače suočavaju sa velikim migracijama stanovništva, odlaskom mladih u urbane sredine i „odlivom mozgova” u inostranstvo. Naročito je teško zadržati visokoobrazovane kadrove. Pored migratornih kretanja, brojni su i drugi uzroci za nedostatak stručnih službenika.

• Shodno Zakonu o elektronskoj upravi, opštinske i gradske uprave, kao i svi organi, dužni su da objavljuju na nacionalnom Portalu otvorenih podataka skupove podataka iz delokruga svoje nadležnosti. Otvoreni podaci predstavljaju podatke koje prikupljaju organi javne vlasti obavljajući poslove iz delokruga svoje nadležnosti. Podaci moraju biti pruženi javnosti u otvorenom mašinski čitljivom formatu pogodnom za ponovnu upotrebu u komercijalne i nekomercijalne svrhe. Otvoreni podaci doprinose ne samo transparentnosti i odgovornosti organa, nego i razvoju ekonomije, pa i lokalne privrede. Ogroman je potencijal otvorenih podataka u razvoju aplikacija, proizvoda i usluga .

 

• Većina JLS otvara podatke i raspoloživi dokumenti se mogu preuzeti sa njihovih veb-sajtova u .pdf i/ili .doc formatu, ali retko u mašinski čitljivom formatu. Ipak, na nacionalnom Portalu otvorenih podataka raste broj setova podataka jedinica lokalnih samouprava . Opštinske i gradske uprave prepoznaju značaj koji otvoreni podaci mogu imati za delovanje lokalne samouprave, posebno za lokalni ekonomski razvoj, ali su u pogledu broja i količine, otvoreni podaci iz JLS još uvek delimični, nepotpuni i ograničeni.

 

• Ako izuzmemo platformu „Otvoreni budžeti” , na kojoj je dostupno više od 90 budžeta gradova i opština RS, otvaranje podataka na nivou jedinica lokalnih samouprava je nedovoljno. Mada je navedeno da je 38 opštinskih i gradskih uprava kao organizacija prisutno na Portalu otvorenih podataka, neke su se tek samo predstavile bez objavljivanja podataka. Lider u objavljivanju najrazličitijih skupova podataka na Portalu otvorenih podataka je Grad Niš, koji je otvorio 35 setova podataka (to su podaci o gradskim linijama i stajalištima, geoprostorne informacije o parking zonama, podaci o kvalitetu voda, lične karte osnovnih i srednjih škola, dnevno kretanje cena voća i povrća na pijacama itd.), a sledi ga Šabac sa 15, Beograd sa 12 i Sombor sa objavljenih 11 skupova podataka.

 

• Ranije je bila primetna praksa da se objavljeni podaci ne ažuriraju, ali i to se promenilo. Organi bivaju svesni činjenice da nije svrha otvorenih podataka prosto učiniti podatke dostupnim, nego je jednako važno njihovo ažuriranje. Lokalne samouprave su informisane o zakonskim obavezama u pogledu otvaranja podataka, razumeju njihov značaj, ali se suočavaju sa problemima u pripremi ažurnih mašinski čitljivih tabela .

• Usled povećanja složenosti poslova i činjenice da se sve više odgovornosti nalazi na onom nivou vlasti koji je najbliži građanima, dijalog i mreža komunikacionih odnosa između svih teritorijalnih vlasti jedne države postaje veoma važno pitanje u evropskim zemljama.

• Evropski trendovi u primeni principa subsidijarnosti posebno ukazuju na potrebu za punim učešćem gradova i opština u izradi, donošenju i analizi primene javnih politika i propisa koji ih se tiču i koje treba da primenjuju. Za dalju reformu sistema lokalne samouprave potrebno je intenzivirati i unaprediti dijalog različitih nivoa vlasti, jer on predstavlja preduslov za obezbeđivanje koherentnosti u kreiranju i sprovođenju javne politike. Posebno je neophodno institucionalizovanje dijaloga i dosledno sprovođenje procesa u kome viši nivoi vlasti konsultuju i uključuju lokalne vlasti i njihovu nacionalnu asocijaciju u razvijanje javne politike, propisa i mera koje imaju uticaj na lokalnu samoupravu

• Evropska Povelja o lokalnoj samoupravi ističe načelo decentralizacije, koje podrazumeva optimalnu raspodelu vlasti između različitih nivoa – centralnog, pokrajinskog i lokalnog, sa ciljem da javne službe budu što bliže građanima i pod njihovom što većom kontrolom. Ovo načelo je predviđeno Strategijom reforme države uprave, a u cilju izgradnje efikasne državne uprave i demokratske države. U delu Reforma zakonodavnog okvira i javna politika, kao deo reforme, predviđa se prenos regulatornih mehanizama sa organa državne uprave centralnog nivoa na lokalnu samoupravu. U odeljku Decentralizovana državna uprava, strategija RJU detaljno opisuje proces i modele decentralizacije, zatim naglašava neophodnost fiskalne decentralizacije i svojine lokalne samouprave.

• Shodno tome, pripreme se obavljaju u okviru različitih pregovaračkih poglavlja u kojima je zastupljenost JLS nužna (npr. u okviru poglavlja 32 za finansijsku kontrolu, poglavlja 5 za javne nabavke, sektorskim poglavljima koja se odnose na konkurentnost, poljoprivredu, energetiku, socijalnu politiku i zapošljavanje, zaštitu životne sredine itd., i posebno u okviru poglavlja 22 za regionalnu politiku i koordinaciju strukturnih instrumenata, gde su lokalne vlasti i njihova nacionalna asocijacija i uključene u razmatranje i planiranje budućih procesa i koraka koje će biti preduzeti).

• Republika Srbija prihvatila je primenu Evropske povelje o lokalnoj samoupravi Saveta Evrope 2007. godine. Prilikom ratifikacije EPLS, Republika Srbija je prihvatila 24 odredbe ovog dokumenta. Tom prilikom Republika Srbija nije prihvatila 6 odredbi EPLS (član 4. stav 3, član 5, član 6. st. 1. i 2, član 7. stav 2 i član 8. stav 3). Veliki broj zemalja iz Evrope, uključujući i zemlje koje su nekada bile deo državne zajednice u kojoj je bila i Srbija, prihvatile su sve odredbe ovog dokumenta (Hrvatska i Slovenija). Pravni okvir Republike Srbije treba da bude u potpunosti usklađen sa principima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, pre svega kroz punu ratifikaciju EPLS. Kao nadgradnju na to, treba analizirati i potrebu za usklađivanjem sektorskih zakona sa EPLS. Za dalji razvoj sistema lokalne samouprave posebno je važno da se razmotri i prihvati primena načela supsidijarnosti (član 4. stav 3. EPLS), u skladu sa kojim javne poslove prvenstveno treba da obavljaju javne vlasti koje su najbliže građanima, osim kada obim, priroda tih poslova odnosno zahtevi efikasnosti na nalažu drugačije. Supsidijarnost predstavlja temeljno načelo evropskog koncepta lokalne samouprave, koje je osnov za dobro organizovanje sistema javne uprave i za razvoj lokalne samouprave i lokalne demokratije u celini.

• Prepoznavanje funkcija demokratske vlasti (izbori, reprezentativnost, odgovornost, mobilizacija, politička socijalizacija, kontrola, zaštita prava i kultura manjinskih zajednica, osećaj sigurnosti i pripadnosti zajednici, javno mnjenje, uloga lokalnih medija) su od suštinskog značaja za razvoj koncepta aktivnog gradjanstva u čemu presudnu ulogu imaju organizacije civilnog društva, lokani mediji i sama lokalna sampurava.

 

Na kraju,

 

Bilo kako bilo, evidentno je da se javne politike najkvalitetnije realizuju ako se donose na nivou vlasti najbližim građanima. Dakle, ne samo što manji posredovani uticaj na kreiranje i donošenje odluka u tom golemom spektru interesa raznih boja i intenziteta, već i ostvarivanje zavisi od što manje posrednika. Usvojeni standardi, pravila, procedure koji prate demokratski proces se uče u kontinuitetu i iznova upućeni na primenu i potvrđivanje na konkretnoj zadatosti. Demokratski kapacitet aktivnog gradjanstva je sam posebi mnogo više od demokratskih procedura.

 

info: Stanka Parać